La subvention est une « intervention financière accordée à fonds perdus par l’Etat, la Région ou la Communauté, à une autre personne publique ou à une personne privée pour le financement d’activités jugées utiles à l’intérêt général »[1].
L’article examine les règles d’octroi de diverses subventions et examine la jurisprudence récente de la Cour constitutionnelle sur la question.
Il faut distinguer les subventions qui sont complètement fixées par la norme budgétaire, et les autres.
Subventions accordées à une personne désignée expressément dans le budget
Les premières sont parfois qualifiées d’ « ad nominatem »[2] ou d’« ab nominatifs ». Tous les attributs de ces subventions sont ainsi fixés directement dans la loi budgétaire. A titre d’exemple, le décret budgétaire de la Communauté française prévoit des subventions dont le montant et l’objet sont expressément indiqués dans le tableau budgétaire, qui mentionne par ailleurs expressément le nom et la forme juridique du titulaire, souvent des organisations culturelles.
Dans sa jurisprudence classique, la Cour constitutionnelle estimait qu’un contrôle de constitutionnalité de ces subventions pouvait s’envisager, mais qu’il devrait tenir compte de l’économie générale du budget :
« En ce qui concerne le financement et les subventions des villes et des communes, le législateur décrétal dispose d’un pouvoir d’appréciation étendu. La Cour ne pourrait censurer le choix politique du législateur décrétal que s’il en résulte une différence de traitement qui est manifestement déraisonnable.
Afin d’apprécier cette justification raisonnable, la Cour doit non seulement prendre en compte les équilibres globaux dans le régime de financement dans sa totalité, mais elle doit aussi examiner si la répartition des moyens entre les villes et communes ne repose pas sur des critères manifestement déraisonnables.
Il convient à cet égard de tenir compte du fait que certains critères de répartition pouvant être perçus comme discriminatoires par les communes requérantes constituent un élément d’un règlement global. Il peut arriver, en pareil cas, que l’application concrète de certains critères, considérée isolément, soit moins favorable pour certaines communes. L’éventuelle annulation d’un élément de ce règlement global pourrait alors conduire à rompre l’équilibre qu’une approche plus globale ferait peut-être apparaître »[3].
Nouvelle jurisprudence de la Cour constitutionnelle?
Cette jurisprudence semble remise en cause par la Cour constitutionnelle qui, dans un arrêt n°86/2026 du 9 juillet 2026 a décidé, à propos d’une subvention accordée à un organisme privé chargé d’une mission d’intérêt général (liée à l’aide juridique), laquelle structure était désignée nominalement dans la loi budgétaire :
« B.33.2. Le principe d’égalité et de non-discrimination n’interdit pas que le champ d’application d’une législation se limite à une seule personne dans le cadre d’une situation particulière. Pour déterminer si la différence de traitement qui en résulte est raisonnablement justifiée, la Cour doit vérifier si elle repose sur des critères de distinction pertinents qui ont trait aux caractéristiques qui différencient la situation individuelle régie par la législation concernée de l’ensemble des situations comparables.
B.34. En ce qui concerne la politique de subvention, la Cour n’exerce qu’un contrôle marginal. L’allocation d’une subvention ne vise pas seulement à financer une initiative privée mais à réaliser l’objectif social qui se trouve à la base de cette initiative. C’est au législateur qu’il revient d’apprécier si et à quelles conditions il entend, compte tenu des limites budgétaires contraignantes, subventionner certaines initiatives ou certains établissements au moyen des deniers publics. Il n’appartient pas à la Cour de critiquer l’appréciation du législateur, pour autant que celle-ci ne soit pas contraire au principe d’égalité et de non-discrimination. La Cour ne pourrait censurer un tel choix que s’il était déraisonnable.
B.35. Le législateur peut légitimement prendre des mesures en vue d’accroître l’accessibilité et l’efficacité de l’aide juridique de deuxième ligne. Pareil objectif peut en principe justifier que le législateur prévoie une aide financière pour des formes particulières d’aide juridique de deuxième ligne qui répondent aux besoins de certains publics vulnérables. Tel est d’autant plus le cas pour l’aide multidisciplinaire visée par le législateur (…). Il est dès lors légitime de subsidier des projets pilotes qui visent à soutenir le déploiement de cette approche multidisciplinaire.
B.36.1. Le principe d’égalité et de non-discrimination ne s’oppose pas au subventionnement d’une seule initiative (…), dans la mesure où il existe une justification raisonnable pour ce faire. Tel peut notamment être le cas lorsque le pouvoir subsidiant, comme en l’espèce, souhaite d’abord évaluer à échelle réduite l’utilité et la faisabilité d’un certain service (…). Cette restriction, dans une première phase, du nombre de subsidiés permet une évaluation approfondie (…).
B.36.2. L’octroi d’un subside à une seule personne spécifique doit, en principe, même lorsque ce subside s’inscrit dans le cadre d’un tel projet pilote, être précédé d’une procédure transparente qui offre à toute personne intéressée, après une publication préalable, la possibilité de se porter candidate et dans le cadre de laquelle la décision relative au subventionnement peut être prise après une comparaison des candidats sur la base de critères objectifs et raisonnables.
Une telle procédure garantit l’égalité entre les candidats potentiels. Elle permet au pouvoir subsidiant de s’assurer qu’il a connaissance de toutes les initiatives pertinentes et que le bénéficiaire du subside est effectivement le plus apte à atteindre les objectifs visés. Il est possible de déroger à titre exceptionnel à cette exigence d’une procédure préalable et transparente lorsqu’il est établi à l’avance ou qu’il peut être raisonnablement admis qu’il n’y a qu’une seule personne qui puisse remplir les conditions du subventionnement. Il convient d’apprécier si tel est effectivement le cas en se fondant sur les circonstances concrètes dans lesquelles le subside est octroyé et sur les objectifs poursuivis par celui-ci.
B.37.1. En l’espèce, plutôt que de prévoir un fondement légal général pour le subventionnement, le législateur a désigné lui-même nominativement le bénéficiaire, l’ASBL « C.L. », dans une disposition budgétaire. Pareille méthode exclut l’organisation par le pouvoir exécutif d’une procédure de subventionnement transparente.
B.37.2. Il n’apparaît pas que le législateur ait pu par avance, sur la base d’éléments objectifs, postuler qu’en toutes circonstances, seule l’ASBL « C.L. » pouvait réaliser les objectifs poursuivis dans le cadre du projet pilote et qu’il n’y avait donc pas lieu d’offrir à d’autres prestataires intéressés la possibilité d’introduire leur candidature. (…)
B.37.3. Dans ces circonstances, il ne pouvait être établi par avance, avec une certitude suffisante, que d’autres avocats ayant une expertise pertinente ne collaboraient pas déjà avec des intervenants d’autres disciplines (…) de sorte qu’un appel à candidatures préalable et transparent n’aurait pas été nécessaire.
Même si les objectifs poursuivis par le législateur sont de nature à justifier le subventionnement, (…) ceux-ci ne peuvent dès lors justifier en l’espèce que, du fait de la désignation nominative, dans la loi, d’un seul bénéficiaire spécifique, d’autres organisations qui pourraient exercer les mêmes missions soient exclues du subventionnement de manière absolue (…).
B.38. De surcroît, 2025 est déjà la troisième année consécutive où le budget prévoit un subside à l’ASBL « C.L. », sans que le législateur n’ait clairement délimité les modalités relatives à la durée et à l’évaluation du projet pilote. À cet égard, s’il est vrai qu’il découle du principe de l’annualité du budget que la subvention n’est, à chaque fois, prévue que pour une année budgétaire, rien n’empêche qu’elle soit renouvelée indéfiniment. Ainsi, d’autres candidats potentiels ne peuvent pas prévoir quand ils pourraient éventuellement eux-mêmes entrer en considération pour un subventionnement, ce qui restreint également leurs droits de manière disproportionnée.
B.39. Il résulte de ce qui précède que les dispositions attaquées sont contraires au principe d’égalité et de non-discrimination, garanti par les articles 10 et 11 de la Constitution. »[4]
Cet arrêt, en résumé, condamne le principe même de la désignation dans le budget d’une structure subventionnée (B.37.1). Pareille méthode ne pourrait être utilisée, selon la Cour, que dans des cas exceptionnels ! Si cette jurisprudence devait se confirmer par la suite, il faudrait craindre une remise en cause de nombre de subventions publiques.
Autres subventions diverses et variées
Pour les autres types de subventions, l’on ne peut pas dresser un tableau exhaustif, tant il existe des types différents d’aides publiques unilatérales. La doctrine qualifiera parfois les subventions de facultatives, d’obligatoires, d’organiques, sans que la cohérence entre les auteurs ne puisse être forcément établie[5]. Les différentes lois, décrets et ordonnances d’organisation budgétaire des législateurs compétents utilisent aussi parfois leurs propres qualifications et classifications. L’analyste se référera à la terminologie utilisée par le législateur compétent en fonction de l’ordre ou du sous-ordre juridique examiné.
L’article 11 de la loi du 16 mai 2003 prévoit malgré tout une règle générale qui devrait pouvoir s’imposer à tous[6] :
« Toute subvention accordée par les communautés et régions énumérées à l’article 2 ou par une personne morale subventionnée directement ou indirectement par une de ces communautés et régions, en ce compris toute avance de fonds récupérable consentie par elles sans intérêt, doit être utilisée aux fins pour lesquelles elle est accordée.
Sauf dans les cas où un décret, une ordonnance ou une disposition réglementaire y pourvoit, toute décision allouant une subvention précise la nature, l’étendue et les modalités de l’utilisation et des justifications à fournir par le bénéficiaire de la subvention.
Tout bénéficiaire d’une subvention doit justifier de l’emploi des sommes reçues, à moins que le décret ou l’ordonnance ne l’en dispense. »
Quant à la question de savoir quelle procédure doit être mise en œuvre en vue d’octroyer une subvention, il faut d’abord se référer à son cadre légal, qu’il soit inscrit directement dans le budget ou fixé dans une législation organique ou dans ses arrêtés d’exécution. La subvention octroyée doit respecter ce cadre légal et motiver en quoi l’octroi des moyens financiers correspond au système instauré par la loi[7].
Respect des principes d’égalité et de non-discrimination
L’octroi de la subvention, mais également le cadre légal de celle-ci, devront évidemment respecter les principes d’égalité et de non-discrimination prescrits aux articles 10 et 11 de la Constitution[8]. Compte tenu de la limitation des moyens financiers publics, l’autorité doit forcément poser des choix. Ainsi, n’est pas en soi discriminatoire le fait de privilégier ceux qui étaient déjà subventionnés avant, dans un but de pérennité de l’emploi[9].
Est-ce que l’octroi d’une subvention nécessite préalablement la mise en place d’une procédure de publicité et de mise en concurrence des demandeurs ? Rien n’interdit évidemment de procéder de la sorte et le principe d’égalité peut être mis adéquatement en œuvre ainsi[10]. Une loi organique peut également l’imposer pour un type particulier de subvention.
Classiquement, il ne nous semblait pas qu’en matière de subvention, le respect des principes d’égalité et de non-discrimination imposerait de respecter une telle procédure formelle[11], comme cela s’imposerait pour l’octroi d’un marché public[12]. Il paraît difficile d’imposer par principe de telles obligations à l’autorité qui octroierait une subvention alors qu’une opération contractuelle semblable hors marché public n’imposerait pas de telles exigences[13]. Néanmoins, l’arrêt précité de la Cour constitutionnelle[14] semble rebattre les cartes puisqu’il impose au législateur (et donc, a fortiori, une telle obligation paraît devoir s’imposer au pouvoir exécutif) de faire précéder l’octroi d’une subvention « d’une procédure transparente qui offre à toute personne intéressée, après une publication préalable, la possibilité de se porter candidate et dans le cadre de laquelle la décision relative au subventionnement peut être prise après une comparaison des candidats sur la base de critères objectifs et raisonnables », sauf à titre exceptionnel « lorsqu’il est établi à l’avance ou qu’il peut être raisonnablement admis qu’il n’y a qu’une seule personne qui puisse remplir les conditions du subventionnement » (B.36.2).
La subvention en cause était certes d’un montant important et avait fait l’objet d’un renouvellement à plusieurs reprises. Il n’empêche que le considérant de la Cour est ici général et semble devoir s’imposer comme une règle tout aussi générale. Ce faisant, l’octroi d’une subvention discrétionnaire (dont les critères ne sont pas fixés à l’avance) semble devoir devenir l’exception, si cet octroi n’est pas précédé d’une procédure préalable de mise en concurrence.
L’avenir dira ce que le Conseil d’Etat fait de cette jurisprudence de la Cour constitutionnelle.
[1] Ph. QUERTAINMONT, Droit public économique, op. cit., p. 284.
[2] C. CAILLET, « Le processus et les principes régissant la sélection des bénéficiaires d’une subvention : tentative de définition à la lumière des principes applicables en matière de marchés publics », A.P.T., 2024, spéc. note de bas de page n° 16.
[3] C. const., 121/2018 du 4 octobre 2018, B.8.
[4] C. const., n°86/2026 du 9 juillet 2026.
[5] S. BEN MESSAOUD, Ph. BOUVIER, L. GALLEZ, N. VAN DER MAREN, « Le régime d’institutionnalisation de la subvention », op. cit.,p. 190 ; Ph. QUERTAINMONT, Droit public économique, op. cit., p. 285.
[6] Formellement, la loi du 16 mai 2003 ne s’applique pas à l’autorité fédérale mais uniquement aux entités fédérées. Cependant, « le gouvernement fédéral a souligné sa volonté de respecter les dispositions générales qui y sont prévues », P. RION et A. TROSCH, Initiation au droit budgétaire…, op. cit., pp. 108-109 et Projet de loi portant organisation du budget et de la comptabilité fédérale, Exposé des motifs, Doc. Parl., Ch. Repr., 50, 1870/001, pp. 15 et s.
[7] Pour un exemple d’illégalité de ce genre, voy. C.E., n°238.279 du 22 mai 2017.
[8] Pour une analyse récente de la casuistique en la matière, voy. p. ex. L. DERARD et M. VANDERSTRAETEN, « L’élaboration et la mise en œuvre des subventions : égalité, légalité et autres actualités », in Actualités en matière de droit des dépenses publiques, N. VANDER PUTTEN (coord.), Bruxelles, Larcier, 2025, pp. 143-183.
[9] C.E., n° 254.490 du 14 septembre 2022.
[10] L.C.E., n° 44.520/4 du 4 juin 2008.
[11] Nous avions écrit en ce sens : S. RIXHON, « Réflexions sur les règles d’attribution des contrats, des subventions ou d’autres ressources financières des pouvoirs publics », Ch. March. Publics, EBP, 2024-2025, pp. 603-620.
[12] En ce sens, par exemple : C.E., n° 231.567 du 12 juin 2015. Contra, la position défendue par C. CAILLET, « Le processus et les principes régissant la sélection des bénéficiaires d’une subvention : tentative de définition à la lumière des principes applicables en matière de marchés publics », op. cit., pp. 1-24.
[13] C.E., n° 239.913 du 20 novembre 2017. L’attribution d’un contrat par mise en concurrence préalable s’appliquera néanmoins si la loi l’impose (c’est le cas de la législation relative aux marchés publics) ou encore si le droit primaire de l’Union européenne trouve à s’appliquer en raison de l’importance communautaire de la convention à conclure : COMMUNICATION INTERPRÉTATIVE DE LA COMMISSION relative au droit communautaire applicable aux passations de marchés non soumises ou partiellement soumises aux directives «marchés publics», 2006/C 179/02 ; C.J.U.E., Grande Chambre, 21 juillet 2005, aff. C-231/03, Coname ; C.J.U.E., 13 novembre 2008, aff. C-324/07, Coditel Brabant ; C.J.U.E., 13 avril 2010, aff. C-91/08, Wall, etc.
[14] C. const., n°86/2026 du 9 juillet 2026.
